Desigualdades en el
acceso a internet en Argentina entre 2019 y 2022.
Un análisis sobre conectividad, calidad, equipamiento y
asequibilidad
Inequalities in internet
access in Argentina between 2019 and 2022.
A review on
connectivity, quality, equipment and affordability
Silvana
Cristina Iovanna Caissón
Lic. y Prof. en Ciencias de la Comunicación (UBA),
especialista en Gestión Social (UNCUYO). Maestranda en Política y Planificación
Social por la UNCUYO y doctoranda en la misma casa de estudios. Becaria de
CONICET (UNSJ-GEICOM). JTP del Taller de Transferencia Disciplinar del
Profesorado en Ciencias Sociales, (UNCUYO). Argentina, e-mail: prof.silvanaiovannacaisson@gmail.com https://orcid.org/0000-0002-1926-057X
María del Rosario Millán. Lic. en Comunicación Social por UNaM. Dra. en Semiótica
por UNC. Investigadora asistente en el IESyH CONICET UNaM, Misiones, Argentina.
Profesora titular en la Tecnicatura en Medios Audiovisuales y Fotografía y
Profesora adjunta en la Licenciatura en Comunicación Social, UNaM. Argentina,
e-mail: copomillan@gmail.com https://orcid.org/0000-0003-3119-5907
Ignacio
Daniel Ratier. Magíster en Ciencias Sociales y Humanas
(UNQ), Licenciado en Comunicación Social (UCSE) y doctorando en Ciencias
Sociales y Humanas (UNQ). Docente y becario doctoral (INDES-UNSE-CONICET).
e-mail: ratierignacio1993@gmail.com https://orcid.org/0000-0001-5172-8585
Fecha de Recepción: 04/08/2022 - Fecha de aprobación:
08/09/2022
Resumen
El presente artículo presenta los
primeros resultados de un Proyecto de Investigación Plurianual (PIP) de CONICET
denominado “Derechos a la comunicación, la cultura y digitales en Argentina.
Cambios y desigualdades durante y después de la pandemia, el aislamiento y el
distanciamiento obligatorios”. Particularmente abordamos desigualdades en el
acceso a internet fija en Argentina entre 2019 y 2022, como una de las
dimensiones que hacen a dichas asimetrías y que impiden el ejercicio de otros
derechos ciudadanos en dicho contexto. Relevamos datos sobre el acceso a la red
en relación a la conectividad, la calidad de la conexión, el equipamiento y la
asequibilidad, en cada región del país. Asimismo, identificamos políticas
públicas y experiencias público-privadas y de la sociedad civil que tienden a
reducir dichas asimetrías. Estos avances dan cuenta de la profundización de las
desigualdades en los derechos digitales durante el período estudiado y la
insuficiencia de las acciones públicas para subsanarlo.
Palabras claves
Acceso; conectividad; derechos digitales; desigualdades
Abstract
This article presents the first results of a CONICET Pluriannual
Research Project (PIP) entitled "Communication, cultural and digital
rights in Argentina. Changes and inequalities during and after the pandemic,
isolation and mandatory distancing". We particularly address inequalities
in access to fixed internet in Argentina between 2019 and 2022, as one of the
dimensions that make such asymmetries and prevent the exercise of other citizen
rights in that context. We collected data on access to the network in relation
to connectivity, connection quality, equipment and affordability in each region
of the country, thus being able to compare and analyze inequalities in the
different territories. We also identified public policies and public-private
and civil society experiences that tend to reduce such asymmetries. These
advances show the deepening of inequalities in digital rights during the period
studied and the insufficiency of public actions to remedy it.
Keywords
Access; connectivity; digital rights; inequalities
Introducción
Este artículo aborda las
desigualdades en el acceso a la conexión de internet fija en relación a las
características sociodemográficas de Argentina entre los años 2019-2022. Su
producción se enmarca en una investigación colectiva aún en proceso realizada
en el Proyecto de Investigación Plurianual (en adelante, PIP) denominado
“Derechos a la comunicación, la cultura y digitales en Argentina. Cambios y
desigualdades durante y después de la pandemia, el aislamiento y el
distanciamiento obligatorios”. El equipo de trabajo está integrado por una red
federal de 30 investigadores/as de 12
universidades públicas de 10 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de
las 7 regiones del país, y es financiado por CONICET. Uno de los objetivos
generales del PIP es profundizar el conocimiento comparativo sobre los efectos
de la pandemia del COVID-19 y las medidas de Aislamiento y Distanciamiento
Preventivo Obligatorio en las brechas comunicacionales y culturales de la
sociedad argentina.
El contexto de pandemia por Covid-19
puso de manifiesto que la conectividad es necesaria para el ejercicio de otros
derechos, por lo tanto, nuestra interpretación de los datos disponibles se
orienta a pensar en que la falta o los problemas de conectividad constituyen
una forma de vulneración a los derechos humanos fundamentales. Desde esta
perspectiva nos proponemos, como objetivo general, analizar las desigualdades
en el acceso a conexión fija de internet en Argentina entre 2019 y 2022
teniendo en cuenta indicadores que nos permiten evaluar una de las dimensiones
de desigualdad en el acceso a internet: conectividad, calidad de servicio,
equipamiento y asequibilidad.
Nuestra hipótesis de
trabajo es que la pandemia, el aislamiento y el distanciamiento obligatorio
profundizaron las desigualdades en materia de derechos digitales en las
distintas regiones de Argentina, lo que colaboró con la profundización de las
asimetrías en el acceso a otros derechos ciudadanos. Y, aunque el Estado adoptó
iniciativas para reducir dicha desigualdad, éstas no fueron suficientes para
abordar las generadas por factores multicausales y el accionar del mercado. Surgen así iniciativas
público-privadas y de la sociedad civil que apuestan al ejercicio de los
derechos digitales.
Enfoque teórico-metodológico
Comprendemos los Derechos Humanos (DDHH) como normas y
principios que reconocen y protegen la dignidad de todos los seres humanos que
están expresados en marcos normativos nacionales e internacionales. Son
dinámicos y resultan objeto de disputa por parte de actores con niveles de
poder asimétricos y diversos intereses que definen el foco de las discusiones y
el sentido de las políticas públicas. Desde el abordaje normativo los DDHH son
además intransferibles, irrenunciables e inalienables; incondicionales y
obligatorios; inviolables; imprescriptibles, acumulativos y progresivos;
integrales, interdependientes, indivisibles y complementarios (Secretaría DDHH, 2021). Nuestro enfoque adhiere a los
principios reconocidos para el acceso a los derechos comunicacionales,
culturales y digitales en tanto constituyen estándares internacionales que
permiten reconocer inequidades existentes.
Los derechos digitales implican la
protección y realización de derechos existentes ya consagrados en el Sistema
Internacional de Derechos Humanos y en el Sistema Interamericano (que aplica
para Argentina) en el contexto de las nuevas tecnologías digitales y de
conectividad (CIDH, 2013 y
2017). El ejercicio de los derechos digitales implica acceder, usar,
crear y publicar por medios digitales, acceder y utilizar dispositivos
electrónicos y redes de telecomunicaciones
(Bizberge y Segura, agosto de 2020). También es la posibilidad de generar
redes, vínculos y relaciones sociales y económicas, “que va mucho más allá de
la tecnología, ya que posee potencial para defender los derechos humanos,
empoderar individuos y comunidades, y para facilitar el desarrollo sostenible”
(UNESCO, 2018, pág. 18).
En 2015 y revisiones posteriores la
UNESCO estableció que la
universalidad del acceso a la red se alcanza cuando se cumplen cuatro
principios fundamentales denominados DAAP: D) internet respetuosa de los
Derechos Digitales y los Derechos Humanos; A) Abierta a todas las personas; A) Accesible
y asequible en relación a aspectos técnicos, económicos y sociales; y P) que
contemple la Participación de diversos actores como gobiernos, sector privado y
sociedad civil (UNESCO,
2019).
El
derecho al acceso a internet se refiere a las posibilidades de conexión de las
personas en términos no sólo de quiénes tienen acceden y quiénes no, sino entre
quiénes sí tienen acceso
(Becerra, 4 de julio de 2019), es decir, a qué tipo de servicio y a qué
calidad en relación al ancho de banda, estabilidad y velocidad de la conexión.
Ello implica evaluar, para nuestro caso, la provisión de infraestructura en
cada región del país. La definición de acceso se expandió para sumar calidad en
términos de velocidad y estabilidad del servicio, así como asequibilidad, que
es posible cuando su costo se ajusta a la capacidad de pago de las mayorías. A
esto se agrega la disponibilidad de equipamiento de conectividad, ya sea
personal o familiar, público o comunitario, y de dispositivos – celulares,
computadoras, etc. - como de tecnologías de conectividad – routers, etc. -,
acordes a las necesidades y condiciones de cada grupo social (Segura, 2021).
Finalmente, se debe tener en cuenta el uso y aprovechamiento de dispositivos
acorde a las necesidades de diversas personas en diferentes condiciones (op.
cit.).
En síntesis, en este
artículo analizamos la dimensión del acceso a la conectividad a Internet a
partir de cuatro ejes: conectividad (conexión / desconexión), calidad,
equipamiento y asequibilidad. Asimismo,
trabajamos la desigualdad en el derecho a la conectividad con relación a las
diferencias socioeconómicas y sociodemográficas de la población (educación,
género, ubicación geográfica, zona rural, zona urbana, franja etaria) (Segura,
2021; CEPAL, agosto de 2013).
En línea con lo planteado por Segura
(2021), cuestionamos la noción tradicional de brecha digital y adoptamos el
enfoque de las desigualdades en tanto éstas ponen el foco en el origen
ilegítimo de las diferencias y asimetrías. La desigualdad digital se manifiesta
en el acceso a la conectividad y en el uso y aprovechamiento de las posibilidades
que brinda internet, pero también en la posibilidad de comunicarse y producir
contenidos a través del acceso a ellas. Consideramos que esto constituye una
asimetría que se basa y refuerza otras desigualdades: de clase, etnia, género,
generación y zona geográfica de hábitat (op. cit.). Es por ello que utilizamos el concepto de
desigualdades en vez de brechas digitales.
Abordaje metodológico
Para analizar los indicadores de
desigualdades en el acceso a los derechos digitales, se realizaron las siguientes
operaciones metodológicas: 1) relevamiento de datos sobre el desarrollo de la
infraestructura de la red de internet en Argentina en el período señalado; 2)
caracterización de la penetración de la red en los hogares y la calidad de los
servicios que se brindan por provincia; 3) identificación de los tipos de
dispositivos y tecnologías de conexión en relación con diferentes
características sociodemográficas; 4) relevamiento de información sobre
conectividad, calidad y asequibilidad según diferentes estratos
socioeconómicos, zonas geográficas y áreas urbanas y rurales, pertenencia
étnica; 5) recopilación de experiencias estatales, empresariales y de
organizaciones de la sociedad civil de las distintas regiones que promuevan la
reducción de las desigualdades en el acceso a internet.
Para el relevamiento de la
información combinamos
herramientas cualitativas y cuantitativas: análisis documental, revisión y
procesamiento de fuentes estadísticas. El abordaje cualitativo incluyó el
análisis de decretos, leyes y mensajes gubernamentales oficiales
nacionales, documentos de organismos públicos y entidades privadas nacionales,
documentos de organismos internacionales, y lectura y consulta de artículos
académicos vinculados a la temática. El abordaje cuantitativo consistió en el
procesamiento de bases de datos de ENACOM, INDEC y Red Federal de Fibra Óptica
(en adelante, REFEFO), y el análisis estadístico de las variables que conforman
los indicadores de conectividad, calidad y equipamiento. La fuente oficial de
datos abiertos de ENACOM fue consultada entre marzo y el 15 de julio de 2022;
sobre el año 2021, los datos sólo incluyen tres trimestres, por eso en los
gráficos de comparación se tomaron los cortes del tercer trimestre, mientras
que en otros se consideró el promedio para permitir la comparación. Los datos
del módulo de acceso a Internet y bienes tecnológicos de la Encuesta Permanente
de Hogares (EPH) perteneciente al INDEC corresponden al mismo período y fueron
trabajadas según el criterio de regionalización de la metodología de la
encuesta que difiere en algunos puntos de los criterios del proyecto[1].
En los gráficos de esta fuente que
incluyen regiones, la agrupación sigue el criterio definido en el marco del
proyecto[2]. A
pesar de las diferencias en los criterios de regionalización y muestreo[3] las
diversas fuentes nos permiten sustentar la hipótesis sustantiva sobre las
desigualdades territoriales en el acceso a Internet que aborda el artículo.
Cabe destacar que, el desarrollo de
investigaciones comparativas que toman territorios de todo el país está
atravesado por asimetrías que se evidencian en la información pública accesible
para caracterizar los diversos panoramas. En ese sentido afirmamos que el
acceso a datos públicos provinciales y locales constituye un obstáculo a
superar en este tipo de investigaciones.
En cuanto al recorte temporal,
identificamos los siguientes períodos teniendo en cuenta la complejidad de la
gestión de la pandemia y la diversidad de medidas sanitarias que se tomaron en
todo el territorio nacional: 1) Prepandemia, desde finales del 2019 hasta marzo
del 2020; 2) Período de Pandemia, desde marzo del 2020 (aislamiento vía DNU N.
297/2020 y Distanciamiento Social Preventivo y Obligatorio -DISPO- vía DNU
133/2020) hasta marzo del 2022. En relación con las características sociodemográficas
consideramos diferencias entre zonas urbanas y rurales, niveles de pobreza y
condiciones de vulnerabilidad.
Comparamos los resultados de
indicadores de acceso a los derechos digitales (conectividad, calidad,
equipamiento y asequibilidad) seleccionados de la matriz de operacionalización[4] del
enfoque teórico que desarrolló el proyecto. Para la categoría conectividad se
toman los indicadores por tipo de conexión y tecnología de acceso, prestadores
y tipo de servicio; mientras que para la categoría calidad se incluye velocidad
y estabilidad del servicio, analizamos el promedio de velocidad de bajada y
rangos de velocidad. Para
equipamiento analizamos la disponibilidad de los diferentes tipos de
dispositivos conectados a internet. Finalmente, para la asequibilidad
analizamos los costos de los servicios de internet con relación a los ingresos
de los hogares e iniciativas que promueven la apropiación tecnológica.
Contextualización sobre
políticas públicas para el acceso a internet en Argentina
En el año 2010 el gobierno argentino
diseñó el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada (Decreto
1552/2010) y propuso ampliar el alcance del servicio de internet a través de la
extensión de la Red Federal de Fibra Óptica (ReFeFO), administrada por la
empresa del Estado ARSAT. Cuatro años más tarde, mediante la Ley N. 27.078
Argentina Digital, declaró de interés público el desarrollo de las Tecnologías
de la Información y la Comunicación (en adelante, TIC), las telecomunicaciones
y los recursos que permiten el acceso a ellas, planeó garantizar la neutralidad
de la red y establecer las condiciones para la explotación de las redes. Ambas
medidas tendieron a universalizar el acceso a internet fijo, promoviendo
prestaciones básicas de bajo costo y mecanismos para facilitar la conectividad
en áreas no cubiertas por el mercado. Desde el Ente Nacional de Comunicaciones
(en adelante, ENACOM), se abrieron programas para extender los servicios de
internet y controlar la calidad de la conexión que brindan las empresas.
Además, incrementaron los Aportes No Reembolsables del Fondo de Servicio
Universal a empresas que ofrezcan servicios de internet en zonas de menos de
diez mil habitantes (Ley 27.078/2014, art. 21).
No obstante, durante
la pandemia por Covid-19, estos esfuerzos no alcanzaron para garantizar el
ejercicio de los derechos de muchas familias y comunidades del país ya que
persisten problemas en la distribución de los servicios o la llamada última
milla (Califano, 5 de
octubre de 2020). Una de las razones se vincula con los altos niveles de
concentración en el mercado de las telecomunicaciones y la falta de
competencia, situación que fue avalado por políticas de comunicación, sobre todo a partir de fines de
2015 con la llegada del macrismo (Bizberge y Segura, agosto de 2020).
Otra de las iniciativas generadas
por ENACOM en 2020 fue el programa Desarrollo de Infraestructura Para Internet
destinado a villas y asentamientos inscriptos en el Registro Nacional de
Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (en adelante, RENABAP)
(Resolución 726) y el Programa de acceso a Servicios TIC a Poblaciones de Zonas
Adversas y Desatendidas para el Despliegue de Redes (Resolución 727), que
buscan consolidar a organizaciones sin fines de lucro como prestadoras de
servicios de internet con fines sociales y a bajo costo. Otra política fue el
Programa de Acceso a Conectividad para Instituciones Públicas, (Resolución
ENACOM N°738/2020) para llevar acceso a internet en Instituciones Públicas
dedicadas a la prestación de servicios de educación, salud o seguridad.
Por su parte, el Poder Ejecutivo
Nacional lanzó el Plan Nacional de Conectividad “Conectar 2020-2030” para el
cual destinaron treinta y siete millones de pesos con el objetivo de
universalizar el acceso a los servicios TIC y los servicios de banda ancha, el
cual incluye la ampliación de la Red Federal de Fibra Óptica en todo el país
(Poder Ejecutivo Nacional, 16 de septiembre de 2020). Y para poblaciones que se
encuentran distantes de la red de fibra óptica y que no cuentan con cobertura
de telefonía móvil, asumieron relevancia los proyectos de ARSAT como Puntos
WIFI[5]
(ARSAT, 2022a); Wifi en plazas municipales[6] (ARSAT,
2022b), Instalación de Vsats en centros de salud (ARSAT, 2022c)[7] y
Conectividad en Escuelas Rurales[8].
Conectividad
La conectividad hace referencia a
las condiciones y modalidades de conexión a internet a partir de la
penetración, infraestructura, cobertura de la red y las tecnologías de conexión
utilizadas, no dándose del mismo modo en todas las regiones del país. Para 2019
la penetración de internet en los hogares era de un 65,6%, pero con varias
provincias en niveles menores al 40%, y más de la mitad de las conexiones se
producía con tecnologías viejas y solo el 3,5% era con fibra óptica (CABASE,
1er semestre de 2020). Actualmente,
la extensión de la ReFeFO alcanza sólo a 1023 conexiones en distintos
puntos del país, siendo las regiones Metropolitana y NOA las que mayor
crecimiento registran. De acuerdo a lo comentado por Gustavo López, uno de los
titulares de ENACOM (CABASE, 16 de mayo de 2022), para el 2021 la penetración
de la fibra óptica llegó al 71%. Sin embargo, el documento publicado por CABASE
advirtió que en el último año se verificó una desaceleración en el crecimiento
de la red y que sólo a 10 de cada 100 hogares conectados a internet fija en
Argentina accede por fibra óptica, lo que pone al país en seria desventaja
respecto de otros de la región como Uruguay, Chile y Brasil (op. cit.).
Gráfico 1: Porcentaje de distribución de la Red Federal de Fibra Óptica
(REFEFO).
Elaboración propia en base a datos
de la REFEFO, julio de 2022.
Sin embargo, de acuerdo a los datos
de ENACOM (marzo - julio de 2022), podemos afirmar que el acceso a la
conectividad fija creció en todo el país, aunque en algunas regiones la
ampliación de la prestación del servicio fue más
significativa que en otras. La tasa de penetración de accesos por cada
100 hogares registra un avance en la mayoría de las provincias, pero con
aumentos dispares entre las regiones y al interior de éstas también, así como
retrocesos en los casos de San Luis y Tierra del Fuego que redujeron su tasa de
penetración durante el período analizado. Las regiones Metropolitana y Centro
poseen los mejores guarismos. En CABA el crecimiento fue más lento, la tasa
excede las 110 conexiones por cada 100 hogares. Otras provincias presentan un
atraso importante. En la región Noreste Argentino (NEA), la provincia de
Formosa alcanzó una tasa del 33,96% en el 2021, San Juan un 39,46%. Son 10 las
provincias que no superan el 55% de penetración. Otras provincias como Chubut
han presentado un aumento significativo en la tasa de penetración de accesos
fijos entre 2019 y 2021.
Gráfico 2 Tasa de penetración de acceso a internet fija por
cada 100 hogares.
Elaboración propia en base a datos
abiertos de ENACOM.
Por su parte, en la
región del NOA y en la Patagonia el acceso a internet fue creciendo de manera
sostenida en estos últimos dos años. En esas zonas se destacan las provincias
de La Rioja y Chubut, las cuales en promedio crecieron casi treinta puntos
durante el período de pandemia.
En la región de Cuyo,
observamos un leve crecimiento en las provincias de Mendoza y San Juan y en San
Luis un crecimiento desacelerado respecto del alcanzado en 2019 (era una de las
provincias con mayor conectividad a nivel nacional, con 85,23 de cada 100
hogares conectados)[9].
De acuerdo a los datos de CABASE (1er semestre de 2020), durante el 2020
Mendoza fue la provincia de la región que menos creció en el acceso a la red.
En la región Centro,
se registra un crecimiento de la conectividad en las provincias de Santa Fe (un
3% interanual) y Córdoba (casi un 6%) en el período estudiado. En esta última,
sin embargo, estudios de la Universidad Nacional de Córdoba (Peralta, Burijovich, Córdoba,
Bologna, Morales, Arévalo y Carranza, 8 de abril de 2021) dan cuenta que
la desigualdad socioeconómica amplía la digital y que a mayor situación de
vulnerabilidad menos conectividad fija hay en los hogares y mayor es el
porcentaje de familias que se conectan a la red mediante datos móviles.
En la región NEA, según los datos de
ENACOM, la tasa de penetración de internet fija es una de las más bajas en
relación con el resto del país. Entre Ríos presenta la mejor tasa de la región:
62,18% de cada 100 hogares cuentan con acceso fijo mientras que en Formosa sólo
el 33,96%. Le siguen en orden ascendente: Chaco con el 42,96%; Corrientes con
el 44,90% y Misiones con el 45,57%. La variación interanual desde el 2019 a
2022 prácticamente no registra cambios, sí un leve retroceso en el caso de
Entre Ríos en el período 2019-2020.
De acuerdo a los datos del INDEC (9
de junio de 2022) en el primer trimestre de 2022 las conexiones a internet fijo
-ya sea mediante fibra óptica, cable módem o Wireless- aumentaron en un 2,2% para los accesos residenciales
y se redujeron en un 3,1% para organizaciones[10] respecto
del mismo período del 2021. A su vez, de acuerdo
a los datos publicados por CABASE (1er semestre de 2021), realizado en base a
datos de ENACOM, las regiones de Cuyo y Patagonia registraron el mayor crecimiento
porcentual en los accesos de internet fija entre junio de 2020 y junio de 2021.
Pese a que estos datos permiten leer
el despliegue de la red en Argentina, representan las condiciones generales de
lo que sucede en el país, aunque no permiten analizar lo que sucede hacia el
interior de cada uno de los territorios.
En este sentido los datos recopilados por organizaciones comunitarias y
organismos oficiales dan cuenta de que esta extensión de la red sigue siendo desigual
entre sectores urbanos y rurales. En el caso de los barrios populares, el
relevamiento realizado por la Universidad Popular de Barrios de Pie en 14
provincias da cuenta que el 44% de los encuestados accede a internet por
conexión móvil, sólo el 22% tiene una adecuada conexión; el 18,3% no posee
conexión a internet, el 14% accede por conexión fija con problemas (ElDiarioAR, 29 de abril de 2021). Del
mismo modo, encontramos que, en la provincia de Córdoba, en el barrio urbano
popular de Los Artesanos, de acuerdo a lo estudiado por Bilbao y De Toni
(2022), el 66,9% de los hogares acceden a internet
fija, mientras que el 33,1% restante sólo accede por datos móviles. En cuanto a
la calidad del servicio se destaca la evaluación positiva de los prestadores de
mediana y pequeña escala, como Internet Córdoba.
En el ámbito rural, el Instituto
Interamericano de Cooperación para la Agricultura realizó un estudio sobre la
conectividad rural en América Latina y el Caribe aplicando el índice de
Conectividad Significativa Rural (ICSr) propuesto por la Alianza por una
Internet Accesible (A4AI, por sus siglas en inglés), el cual señala que
Argentina se ubica entre los países nivel medio de conectividad rural lo que
significa que entre 64 y 71 % de la población rural de este grupo de países no
accede a servicios de conectividad con los estándares mínimos de calidad (Ziegler, Arias
Segura, Bosio, y Camacho, 2020). Otro informe realizado por el INTA
muestra que el 40,2 % de los parajes rurales relevados no cuenta con acceso a
internet o cuenta con acceso restringido a un punto como una escuela u otra
institución, pero no de modo abierto a la población. En aquellos parajes en los
que hay población indígena, la falta de conectividad alcanza el 60% (INTA,
2021). Finalmente, el relevamiento realizado por el Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca (s/r), sobre la base de productores del universo del programa
Cambio Rural (co-ejecutado con el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria), el 45,3% de los encuestados no tienen servicio de internet y de
quienes sí tienen, el 36% accede sólo a través de telefonía móvil y el 17%
cuenta con servicio de internet fija. De las regiones analizadas por el mismo
organismo, la Patagonia es la que da cuenta de las mayores dificultades en el
acceso a internet en las zonas rurales.
Varios trabajos abordan el impacto
de la falta de acceso a la conectividad y otros bienes tecnológicos
especialmente en las áreas de educación y salud. Destacamos del Informe
Preliminar del Plan de Continuidad Educativa del Ministerio de Educación, el relevamiento
por hogares que arroja para la región NOA los indicadores más preocupantes,
junto con el NEA. Durante el período de
aislamiento en la región educativa NOA el 24% de los hogares estaba en
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica alta y el 18%, en vulnerabilidad
media alta. Mientras las medidas de aislamiento preventivo estaban vigentes, en
el 47% de los hogares algún miembro percibía ingreso familiar de emergencia o
asignación universal. El 46% de los hogares accedía a internet con datos de celular,
el 17% manifestó tener acceso con problemas de señal y el 35%, con buena señal.
En la región NEA sólo el 40% de hogares tenía acceso a una computadora en
funcionamiento. Con relación a la conectividad a internet, el 41% de los
hogares accedía sólo con datos de celular, el 25% tenía acceso fijo, pero con
problemas de conectividad, el 30% acceso con buena calidad y el 4% no tenía
acceso a internet. Estas diferencias se profundizan según el nivel educativo y
tipo de gestión (privado a pública) y el nivel de vulnerabilidad de los
hogares.
Las desigualdades se expresan en las
asimetrías, atrasos y diferencias en los territorios, al tiempo que reproducen
la matriz de desigualdades socioeconómicas, étnicas y de género. La falta de
conectividad e infraestructura general básica es la principal barrera de acceso
para las comunidades de pueblos originarios. Según un relevamiento realizado
por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, sólo 3 comunidades de las 720
relevadas cuentan con una antena en el rango de menos de 1 km, que les
garantice servicio de wifi con conexión satelital. Especialmente en la región
de la Patagonia las extensas distancias entre las comunidades y la traza de la
red de fibra óptica llega en algunos casos a los 200 kilómetros (Jefatura de
Gabinete de ministros, secretaria de Innovación pública, enero de 2021). En
Misiones, en la zona de Puerto Iguazú, frontera con Brasil y Paraguay, sólo una
de las seis comunidades mbya guaraní contaron con conexión a internet durante
las medidas de aislamiento (Lorenzetti y Cantore, 2021). En 2019, 14 de las 120
comunidades que existen en la provincia habían recibido conexión mediante el
Plan de conectividad y servicios
a las comunidades guaraníes que lleva adelante la empresa del estado provincial
Marandú Comunicaciones S.E, pero el avance anunciado no logró concretarse según
lo estimado. Esta empresa también tiene a su cargo la extensión de la red de
fibra óptica que complementa la red federal y hasta el momento lleva ejecutado
el 32% del cableado proyectado.
Frente a las
desigualdades diversas iniciativas locales colaboran con la disminución de
ellas. Por un lado, a partir de los programas de Aportes No Reembolsables (ANR)
de ENACOM, previamente nombrados, muchos gobiernos provinciales apostaron al desarrollo
de empresas mixtas con
participación Mayoritaria Estatal (SAPEM). Estos nuevos actores, como
afirman Baladrón, De Charras, Rivero y Rossi (2021) son centrales en la
participación de iniciativas que construyen infraestructura y desarrollo de la
red en zonas rentables y no rentables para el mercado. En sus estudios
relevaron estas experiencias en provincias como La Rioja, Chaco, Formosa,
Misiones, Santiago del Estero y Neuquén. También, encontramos una SAPEM en el Municipio de Lavalle, Mendoza,
denominada Interluz, una empresa creada entre 2016 y 2017 que ofrece servicio
de internet por fibra óptica. Interluz accedió a los ANR ofrecidos por el
ENACOM y se propuso extender el servicio de internet fijo a los hogares de las
zonas periurbanas y rurales a un costo accesible y con servicio estable.
Actualmente ofrece dos tipos de conexiones, por sistema Wireless y por fibra
óptica. Esta última está siendo extendida de a poco hacia las zonas rurales del
noreste y noroeste del departamento y permitirá mayor estabilidad en la señal
ya que el otro sistema es muy inestable frente a las contingencias climáticas (Iovanna
Caissón, 2020).
Por su parte, la
sociedad civil generó estrategias como respuesta a estas dificultades, algunas
de las cuales son acompañadas por programas y acciones desde el Estado y otras
que aún dan pelea para ser reconocidas y financiadas. En la provincia de
Córdoba, por ejemplo, la red comunitaria El Valle Reinicia fue construida por
la comunidad rural de Las Calles, Traslasierra, organizada en la CTO
-Comunidad, Trabajo y Organización- junto con Altermundi, una ONG dedicada a
facilitar el despliegue de redes libres y con el uso de software libre en zonas
donde no hay penetración de internet y hay un grupo organizado que quiera
autogestionar el proyecto. El Valle Reinicia es la primera red comunitaria de
Internet de Argentina desplegada con Libre Router (Prato, Weckesser y Segura,
2020).
Otra de las
iniciativas llevadas adelante actualmente es la de Atalaya Sur, ubicada en uno
de los asentamientos del barrio de Villa Lugano, Villa 20, de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Desde el año 2014 la organización proyecto Comunidad
realiza actividades barriales y, en ese marco, llevó adelante un proyecto para
la creación de un punto de internet gratuito en acuerdo con la Universidad
Tecnológica Nacional (UTN) y luego montó una red de internet comunitaria que
brinda el servicio a 700 hogares. En 2020 se presentó un proyecto al Plan Nacional de Conectividad para
Barrios Populares del ENACOM para fortalecer la red y reducir la brecha
digital en el barrio (Carrete,
29 de julio de 2022).
Tecnologías y calidad de la conexión
Como
mencionamos en el apartado teórico, la desigualdad en el acceso a la conectividad no sólo se
compone de la posibilidad de acceder o no a la red de internet fija, sino
también de cómo y a qué tipo de servicio se accede. En ese sentido, el tipo de
servicio (por fibra óptica, ADSL, Wireless u otra) determina la estabilidad y
la calidad de la conexión a la que la ciudadanía puede acceder.
Uno de los sistemas que garantizan
acceso de calidad es la conexión mediante el sistema de Fibra Óptica ya que su
precio es más bajo, su conectividad más estable y permite tener mejor ancho de
banda, si se lo compara con servicios ofrecidos mediante sistema de ADSL,
cablemódem, Wireless y otros que aún son muy utilizados en nuestro país. De
acuerdo al informe emitido por la Cámara Argentina de Internet (CABASE) (1er
semestre de 2021) entre 2019 y 2022 el acceso a internet mediante fibra óptica
creció notablemente por sobre los otros tipos de conexiones, incluso entre 2020
y 2021 la variación interanual fue de un 21,81%, superando ampliamente lo registrado
en los últimos ocho años y mejorando además la velocidad de descarga alcanzó
los 45,63 Mb en promedio en todo el país. Los datos de ENACOM muestran el predominio de la
tecnología cable módem que al 2021 representaban el 57,76% del total de
conexiones; mientras que las conexiones por fibra óptica el 15,52%, tres veces
más que el alcance de las conexiones inalámbricas que representan sólo el 5%.
Gráfico 3: Acceso según
tipo de tecnología por cantidad de conexiones serie 2019-2021
Elaboración propia en base a datos
abiertos de ENACOM.
En
2019 nueve provincias no superaban los 10 Mbps de promedio de velocidad de
bajada (Salta, La Rioja, San Juan, Mendoza, La Pampa, Rio Negro, Chubut, Santa
Cruz, Tierra del Fuego); y diez provincias no superaban los 20 Mbps. En 2021
hubo un avance general pero las asimetrías se mantienen. Cinco provincias
registran promedios de hasta 10 Mbps (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, San
Juan). Dos provincias no superan los 20 Mbps (La Pampa y Mendoza). Seis
provincias no superan los 30 Mbps. La región Metropolitana cuenta con los
mejores promedios de velocidad de bajada y las diferencias con las demás
regiones son muy significativas. En tres años estudiados el promedio de
velocidad aumentó más del doble en Buenos Aires, pasó de 29 a 63 Mbps, mientras
que en La Pampa el promedio creció apenas del 5 a 12 Mbps en tres años.
Gráfico 4 Mapa de
provincias según promedio de velocidad de bajada serie 2019-2021
Elaboración
propia en base a datos ENACOM.
En la región NEA se evidencia una
tendencia en aumento, aunque con grandes diferencias entre las provincias de la
región. El promedio pasó del 15,4 al 29,13 Mbps en los tres años analizados.
Entre Ríos registra el más bajo de la región, 30Mbps en 2021, aunque presentó
una variación acumulada del 61% en tres años. El promedio más alto de la región
es de Chaco, que tiene una velocidad promedio de bajada de 39 Mbps y registra
además una variación interanual significativa del 58% en tres años. Aun así, su
velocidad promedio era en 2021 de 39 Mbps, 18 puntos por debajo del que
registraba la Ciudad de Buenos Aires en 2019.
En la región NOA, Jujuy presentó una
variación interanual del 92% entre el 2019 y el 2020 pero al 2021 no supera aún
los 30 Mbps promedio. La Rioja también presentó una variación interanual del
66,7% de 2020 a 2021, pero aún al 2021 no supera los 15 Mbps de velocidad de
bajada.
Equipamiento
Analizamos la disponibilidad de
equipamiento para la conexión a internet en relación a las condiciones
socioeconómicas que permiten su acceso. En ese sentido, consideramos celulares,
computadoras, tablets, que pueden ser
de uso personal o familiar, público o comunitario (Segura, 2021). De acuerdo a
los datos publicados por el INDEC (9 de junio de 2022), las conexiones por
teléfono celular representan el 82% de las totales del país y su uso va en
aumento, siendo éste el principal dispositivo que se usa en nuestro país para
acceder a la red.
En cuanto a la disposición de
computadoras, el mismo organismo publica que el 64,2% de los hogares relevados en la Encuesta Permanente de Hogares (op. cit) cuenta
con este dispositivo para conectarse a la red. Sin embargo, el porcentaje de
población que utiliza la computadora es del 42,3%. En el siguiente gráfico,
podemos ver cómo entre los años 2019 y 2021 se registran pequeños aumentos en
la mayoría de las regiones del país respecto al acceso a este tipo de
dispositivo, salvo en Cuyo, NOA y NEA.
Gráfico 5
Porcentaje de Hogares con computadora 2019-2020.
Elaboración propia en
base a datos obtenidos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 9 de
junio de 2022).
Para la región NOA, el informe realizado en 11 barrios populares de Santiago
del Estero por el ISEPCi y Barrios de Pie, registró que 3 de cada 10 hogares
tiene acceso a una red estable por cable o internet inalámbrico. El 20% no
accede a internet por problemas de alcance de la red y el 30% no cuenta con
dispositivos acordes para la conexión. En los barrios vulnerables solo el 10% de
los hogares con integrantes en edad escolar tiene acceso a una computadora (ISEPCi -Área de Educación
Barrios de Pie/ Libres del sur, 2020). A nivel nacional, los resultados de la
Encuesta Educativa de la Universidad Popular Barrios de Pie muestran que el 13
% no cuenta con dispositivos (celular, tablets,
notebook o PC) en el hogar, el 66 % cuenta con un dispositivo que es compartido
por el grupo familiar y un 17 % de las personas en edad escolar de los hogares
encuestados cuenta con un dispositivo propio.
En la región Centro, un estudio de
la Universidad Nacional de Córdoba (Peralta et. al, 2021) da
cuenta de cómo la disponibilidad de dispositivos se vincula con el nivel
socioeconómico de la población: en los sectores de nivel socioeconómicos bajos
el acceso es sólo del 21,1% mientras que en los de nivel alto alcanza el
61,2%. Este mismo estudio relevó la
tenencia de notebooks del Programa “Conectar Igualdad” y afirmó que los
porcentajes son mayores en los sectores de niveles socioeconómicos más bajos,
lo que da cuenta de la implementación de la política pública en éstos. Otro
estudio realizado en la misma provincia, pero en el barrio popular Los Artesanos
(Bilbao y De Toni, 2022), señala que el 51,52% de los hogares con personas
escolarizadas no disponen de computadora portátil ni de escritorio ni tablets.
Sobre la situación de barrios
populares, según RENABAP, en 2020 el 65% de los barrios populares de la
Argentina carecen de redes de telefonía, operadores de televisión por cable y
redes de fibra óptica e inalámbricas fijas (Notas, 2020). Además, estos barrios
no disponen de servicios públicos esenciales: el 95% carece de conexiones
formales de agua, el 99% no cuenta con cloacas y el 65% no cuenta con redes
seguras de energía eléctrica (Bilbao y De Toni, 2022).
Asequibilidad
La asequibilidad en el
acceso a internet depende en gran parte de su costo acorde a la capacidad de
pago de las mayorías, lo que se relaciona con la situación socioeconómica de la
población. De acuerdo a los datos publicados por CABASE (2020) durante el
primer período de pandemia el 27% de los hogares del país gastaba un porcentaje
significativo de sus ingresos en servicios de telecomunicaciones. El mismo
informe describe lo que denomina el “umbral de asequibilidad” (CABASE, 2020),
es decir, el costo promedio en función del ingreso por hogar y advierte que en
algunas ciudades del país un tercio de los hogares no llegan a abonar una
conexión (como La Rioja, Posadas, Santiago del Estero, Tucumán, Viedma y
Formosa). Es importante aclarar que la variación de precios también se
relaciona con el tipo de conexión y el ancho de banda al que se accede, por lo
que una familia de ingresos medios o bajos no podrá pagar una conexión estable
y de mayor cantidad de megas.
Desde que comenzó la
pandemia hasta marzo de 2022, el ENACOM autorizó una serie de aumentos en las
tarifas de los servicios de telecomunicaciones en relación a la inflación
interanual, pero en desajuste con los salarios promedios. Durante el inicio de
la pandemia y el período de aislamiento más estricto, el gobierno nacional
dispuso el congelamiento de las tarifas de todos los servicios -incluidas las
telecomunicaciones- por 180 días, la abstención de mora o corte por parte de
las empresas si los usuarios no cumplían con los pagos y la creación de
beneficios especiales por parte de las autoridades de aplicación (DNU N.
311/2020). Meses más tarde, en agosto de 2020, el gobierno publicó otro decreto (DNU N. 690/2020) por el
que se incorporó a la Ley Argentina Digital el “carácter de servicio público en
competencia” a los servicios de internet, telefonía celular y servicio de tv
paga o cable, entre otras Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)
y le otorgó al ENACOM la facultad de fijar precios máximos y controlar la
calidad de los servicios que ofrecen las empresas, razón por la cual fue
judicializado por muchas empresas de telecomunicaciones y a la fecha se encuentra
sin efecto.
Una política que logró ser
implementada desde ENACOM a partir de la reglamentación del DNU 690/20 fue la
Prestación Básica Universal (PBU) mediante el cual las empresas prestadoras de
servicios de internet deben ofrecer el plan de menor valor al que ofrecían
hasta el 31 de julio de 2020 o un plan con prestaciones y características
parecidas a ese plan de menor valor (ENACOM, s/r). Ese plan en la actualidad
tiene un costo de $350 para conexión a internet móvil de 1GB diario, y entre
$700 (2 Mbps) a $800 (10 Mbps en AMBA, 5 mbps en el resto del país). Estos
valores se mantuvieron durante el año 2021 y 2022.
En el primer semestre
de 2021, los servicios TIC aumentaron un 10,25% y en la segunda parte de ese
mismo año, el ENACOM autorizó un incremento de entre un 5 y un 7,5% más
(ENACOM, Resol. 862/2021) (TELAM, 14 de julio de 2021). Ese mismo año, en
diciembre de 2021, se autorizó a las empresas una suba para enero de 2022 de
hasta un 9,8% y otros dos incrementos para los meses de mayo y julio del 9,5%
en el mismo año (ENACOM, Resol. 725/22). En total, en el período analizado en
este artículo, la suba de los precios de los servicios de internet registra un
aumento aproximado del 50%.
De acuerdo a los datos
publicados por el INDEC (21 de julio de 2022), el valor de la canasta básica
total aumentó un 56,7% entre 2021 y 2022 y una familia de cuatro integrantes
necesitó más de ciento cuatro mil pesos para no ser pobre. Para julio de 2022
empresas de telecomunicaciones como Claro, Telecom y Movistar ofrecen paquetes
de servicios combinables (internet, tv por cable, celular y teléfono fijo) que
van desde los mil a los once mil pesos, siempre y cuando estas empresas lleguen
a prestar servicio de internet fija, ya que la mayor parte de las empresas
prestan su servicio en zonas rentables, donde pueden captar mayor cantidad de
usuarios. De este modo, la brecha se amplía entre las familias que viven en los
límites de o fuera de los centros urbanos, así como las que viven en barrios de
bajos recursos, para quienes el tipo de servicio ofrecido puede resultar
costoso e inasequible.
Por otro lado, durante
el segundo año de pandemia por Covid-19, el ENACOM autorizó la distribución de
140.000 tablets para beneficiarios de
la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), clubes de barrio,
Asociaciones de Bomberos Voluntarios y entidades de bien público como
asociaciones sin fines de lucro, fundaciones y organizaciones comunitarias
registradas en el Centro Nacional de
Organizaciones de la Comunidad (CENOC), comunidades indígenas, beneficiarios
del Programa Conectar igualdad y habitantes de barrios populares inscriptos en
el RENABAP (ENACOM, Resolución 448/2021).
Además de estas
iniciativas estatales que intentan poner límites al mercado, las organizaciones
de la sociedad civil generan estrategias que proveen de servicios de internet
pero que avanzan sobre debatir la gestión y los procesos de apropiación de las
tecnologías. Como vimos, por ejemplo, en el caso de la red comunitaria El Valle
Reinicia de Las Calle, provincia de Córdoba, avanza sobre la apropiación de las
tecnologías, apuesta por las tecnologías y software alternativos y la
autogestión de la red (Prato, Weckesser y Segura, 2020). En ese sentido, al
igual que la experiencia de Atalaya Sur en Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el
establecimiento de un aporte por el servicio queda a cargo de la misma
organización y se vincula con la inserción territorial y la participación de la
comunidad (Carrete, 29 de
julio de 2022).
Conclusiones
A lo largo del artículo analizamos la desigualdad de los
derechos digitales en la dimensión del acceso a internet, en Argentina, entre
los años 2019 y 2022. Prestamos especial atención a este período ya que nos
permite visibilizar la situación pre pandemia por Covid-19, el desarrollo de
acciones durante el contexto de aislamiento más estricto y lo sucedido en los
meses de distanciamiento social, en los que el servicio de internet se
consolidó como esencial para el desarrollo de las actividades cotidianas y el
ejercicio de derechos ciudadanos.
En cuanto al primer indicador, la conectividad, afirmamos
que existen inequidades en los porcentajes de distribución de las redes de
fibra óptica, sin embargo, es el tipo de conexión que más ha crecido en el
período de estudio. Aunque se observa una desaceleración del crecimiento en el
2022 y la tasa de
penetración aún no supera el 50% en los hogares de un tercio de las provincias
del país. La conexión por
cable módem se mantiene como el tipo de tecnología de acceso más utilizada.
En relación con los
indicadores analizados podemos destacar que las desigualdades más persistentes
sostienen y profundizan las asimetrías entre zonas geográficas, sectores
sociales y niveles educativos. La región Patagónica ha crecido en conectividad,
aunque su desarrollo es muy desigual aún a la zona Metropolitana. Formosa y San
Juan son las provincias con menor penetración de acceso. Las desigualdades son mayores si
analizamos que en las zonas rurales, a diferencia de los centros urbanos, hay
pocos puntos de acceso a internet fija y la conexión se logra principalmente a
través de telefonía móvil.
Como afirmamos en el
desarrollo, las desigualdades también se dan entre quienes acceden a internet
en relación a la calidad de la conexión. Al respecto, los datos arrojan que, en
los últimos dos años, si bien se registra un crecimiento del promedio de
velocidad de bajada, las asimetrías son muy profundas: al 2021 un tercio de las
provincias no supera el promedio de 15 Mbps. Las desigualdades en la calidad
del servicio son más notorias entre zonas urbanas y rurales y más críticas en
las comunidades de pueblos originarios donde el principal problema sigue siendo
el acceso a la infraestructura básica.
A partir del análisis
de los datos sobre equipamiento pudimos ver que entre 2019 y 2021 se registran aumentos en el acceso
a computadoras en las regiones Metropolitana, Centro y Patagonia, no así en las
regiones de Cuyo, NOA y NEA. El celular es el principal bien tecnológico
de acceso a la conectividad. En
este punto, podemos afirmar que el Programa Conectar Igualdad fue central entre
las políticas de Estado durante los años 2010 a 2015 aunque en los años del
gobierno de Cambiemos (2015 – 2019), su implementación se vio afectada - y la
distribución de dispositivos en términos federales no fue la misma, además,
entre 2018 y 2020 permaneció inactivo. En resumidas cuentas, aunque la
implementación de este programa no revirtió la tendencia, contribuyó a
disminuir las desigualdades digitales.
En cuanto a la asequibilidad, hemos visto que el precio de
los servicios a internet fijo es significativo en el gasto de la población
(CABASE, 1er semestre de 2020). Además, las familias de ingresos medios en
muchas ocasiones deben resignarse a contratar servicios de velocidades bajas.
Si bien durante el 2020 el gobierno tomó medidas para evitar subas de precios
durante el aislamiento más estricto por Covid-19, las subas en las tarifas de
internet superaron el 50% entre 2021 y 2022.
Este último dato no es menor ya que, si pensamos en lo
sucedido en el indicador conectividad, observamos suba de precios a la vez que
desaceleramiento en el crecimiento de la fibra óptica y la penetración de
internet en los hogares. Por lo que es posible afirmar que en términos de
asequibilidad el acceso no es universal y que el mercado buscó más rentabilidad
a medida que hizo inversiones para ampliar el servicio en la última milla, sobre
todo en zonas urbanas y periurbanas. Las desigualdades se amplían entre las
familias que viven en los límites de o fuera de los centros urbanos, así como
las que viven en barrios de bajos recursos, quienes no pueden acceder a
diversos servicios y las empresas con mayor inversión en infraestructura no
llegan por considerarlas zonas no rentables. Allí, las pequeñas y medianas
empresas locales se constituyen como una opción, aunque por el tipo de servicio
ofrecido puede resultar más costoso y de menor calidad. Siguiendo los
análisis de Segura (2020), estas desigualdades representan “una injusticia, una
desigualdad, que refuerza otro tipo de inequidad e injusticia” (Segura, 1 de
octubre de 2020).
A su vez, identificamos que, en zonas desfavorables
económicamente para las empresas, las iniciativas público-privadas y de
organizaciones sociales constituyen una respuesta a la demanda del servicio y
el ejercicio de los derechos ciudadanos. Es por ello que recuperamos algunas
experiencias que garantizan el acceso a sobre todo en zonas rurales y en
barrios populares, tanto en la apropiación y aprovechamiento de tecnologías
para la instalación de redes comunitarias, como en las estrategias para
garantizar la asequibilidad del servicio.
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